5號案例：在每一個案件中看中國
編者按
本期刊登的5號案例，由宜昌市西陵區人民法院行政庭庭長馮麗娥撰寫，聚焦一起因招商引資歷史遺留問題引發的行政處罰糾紛。
“新官理舊賬”“穿透式審判思維”“案結事了政通人和”……每一個關鍵信息放在行政審判領域，都是對政府和法院的雙重考驗。
案件雖小，但涉及國家糧食安全保護；罰款金額不高，但事關誠信政府建設。每一起看似簡單的行政案件，都是法治社會建設的一個縮影。
1988年第一件行政案件誕生，1989年行政訴訟法頒布……到如今行政機關一把手出庭應訴、實質性化解行政爭議，每一個案件，每一個故事，都是偉大國家走向法治、走向文明的印記。
讓我們借用法官的筆觸，記錄法律的發展，記錄國家與其人民共同成長的歷史。
【關鍵詞】
行政 行政處罰 行政許可 政府信賴利益 比例原則 過罰相當 爭議實質化解
【基本案情】
2010年，湖北省某市某區人民政府通過招商引資引進某東汽車銷售服務有限公司（以下簡稱某汽車公司）建設物流園項目，并規劃修建A橫路作為園區配套基礎設施。某汽車公司通過招拍掛取得47.17畝建設用地，另與當地居委會簽訂《土地使用協議書》，租賃72.3畝集體農用地用于項目建設，并約定由居委會辦理用地審批手續。關于A橫路修建問題，當地人民政府在現場辦公時口頭提出擬采取企業建設、政府贖回的BT模式修建的初步意見，并明確由城建局負責擬定方案后報批。某汽車公司未核實土地及項目審批情況，于2011年在案涉租賃地塊新建鋼構倉儲并將部分地面硬化作為道路使用。2012年，土地管理部門批準69.84畝建設用地用于物流園項目建設。該區政府擬對A橫路組織贖回驗收時發現某汽車公司所建道路超出獲批的69.84畝建設用地范圍，故未予以驗收、贖回，但亦未推動補辦用地手續。2018年，某市自然資源和規劃局執法檢查時發現該物流園水泥硬化路面及部分鋼構倉儲超出建設用地批復范圍，占用當地居委會農用地28.87畝，其中含耕地10.66畝，屬非法占用農用地，遂作出行政處罰，責令退還非法占用土地28.87畝，并對非法占用的10.66畝耕地處以人民幣30元/㎡（幣種下同）的罰款，對非法占用的18.21畝其他農用地處以5元/㎡的罰款，合計罰款273775.7元。同時，向公安機關移送了某汽車公司負責人涉嫌國土資源犯罪的線索。
某汽車公司認為其與當地居委會簽訂的《土地使用協議書》中約定由居委會辦理用地審批手續，且某汽車公司系根據政府現場辦公初步意見修建道路，多年來政府及相關部門亦未進行查處，某汽車公司無非法占用土地的故意。請求法院撤銷案涉行政處罰決定。
湖北省宜昌市西陵區人民法院于2021年6月7日作出（2019）鄂0502行初42號行政判決：將非法占用耕地所處罰款由30元/㎡變更為10元/㎡，駁回某汽車公司其他訴訟請求。宣判后，雙方當事人均未提起上訴，某汽車公司主動履行判決義務，判決已發生法律效力。
【裁判理由】
本案系涉民營企業土地違法行政處罰案件，核心在于行政機關對民營企業因招商引資歷史遺留問題導致的非法占地行為作出行政處罰時，如何在堅持耕地保護紅線的剛性要求下，兼顧行政目標的實現與民營企業合法權益的保護。本案的爭議焦點有二：一是某汽車公司行為是否構成非法占用土地；二是混合過錯情形下行政處罰的裁量因素有哪些。
其一，關于某汽車公司行為是否構成非法占用土地。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”本案中，某汽車公司未批先建導致硬化道路及部分鋼構倉儲超出用地批復范圍。雖然某汽車公司與當地居委會簽訂的《土地使用協議書》約定由居委會辦理用地手續，且系根據政府會議紀要初步意見修建道路，具有一定信賴利益基礎；但與居委會簽訂的土地使用協議本質上屬于民事合同范疇，不能替代自然資源主管部門的行政審批程序，政府會議紀要亦確定需擬定方案后報批。某汽車公司未核實用地審批情況，徑行開工建設導致了違法現狀。混合了政府信賴利益及行政相對人過錯而造成的違法現狀，不宜完全歸責于行政相對人，然信賴利益亦不能無條件凌駕于法律法規之上。18億畝耕地紅線是我國糧食安全問題的命脈所在，若將信賴利益保護原則置于依法行政之前，無原則的以犧牲社會公共利益來強調政府信賴利益，失守耕地紅線，糧食安全必將根基動搖。某汽車公司在未辦理農用地轉用審批手續的情況下，占用農用地實施建設，其中更是含耕地10.66畝。已構成《中華人民共和國土地管理法》第七十七條第二款規定的非法占用土地行為。
其二，關于混合過錯情形下行政處罰的裁量因素。根據《中華人民共和國行政處罰法》第五條第二款確立的“過罰相當”原則，行政機關實施處罰時應綜合考量違法行為的社會危害性、行政相對人主觀過錯及情節特殊性，兼顧行政目標的實現和行政相對人權益的保護。本案中，政府信賴利益雖不足以阻卻違法性認定，但應作為處罰裁量幅度考量因素。在此情況下，行政處罰目的應重在糾正違法行為、消除違法狀態，而非懲戒行政相對人。故對被訴處罰決定所處的責令退還非法占用土地人民法院予以支持。關于罰款金額，案涉處罰決定對某汽車公司占用耕地部分按照自由裁量權上限處以30元/㎡罰款雖在裁量幅度內，但考量全案情節，某汽車公司基于現場辦公初步意見進行建設，存在一定政府信賴利益，應當減輕其主觀過錯責任。且在某汽車公司未辦理用地審批手續的情況下，當地相關職能部門并未拆除道路及構筑物恢復原狀，相反對其生產經營給予了諸多政策幫扶。行政相對人主觀過錯較小，社會危害程度較輕。結合上述因素，判決對處罰決定中占用耕地部分的罰款標準由上限30元/㎡調整為下限10元/㎡，既維護土地管理秩序，又體現行政處罰的過罰相當原則，實現行政執法目的與行政相對人權益保護的平衡。
【裁判要旨】
1.農用地轉為建設用地應依法辦理農用地轉用審批手續。與基層群眾性自治組織簽訂的用地協議，不能替代自然資源主管部門的法定用地審批程序。未辦理農用地轉用審批手續租賃農用地進行非農建設，應認定為非法占用土地。
2.行政機關實施行政處罰應遵循過罰相當原則。對于因政府招商引資政策調整、行政允諾未兌現等歷史遺留原因形成的違法狀態，可依據比例原則適當調整處罰裁量幅度。
3.人民法院審理招商引資遺留土地問題，應貫徹“穿透式審判思維”，兼顧行政目標的實現與民營企業合法權益的保護。探索建立多元立體化解機制，通過變更判決、推動招商引資政策落實、推進補辦用地手續等方式推動“案結事了政通人和”。
【關聯索引】
《中華人民共和國行政處罰法》第5條、第36條（本案適用的是2017年修正的《中華人民共和國行政處罰法》第4條、第29條）
《中華人民共和國土地管理法》第44條第1款、第77條第2款（本案適用的是2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第44條第1款、第76條第2款）
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第77條（本案適用的是2014年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第42條）
一審：湖北省宜昌市西陵區人民法院（2019）鄂0502行初42號行政判決（2021年6月7日）
行政機關管理著社會各項公共事務，有義務保持其政策與行為的連貫性和穩定性。在優化營商環境與嚴守耕地保護紅線的雙重背景下，因政府招商引資歷史遺留問題引發的土地行政處罰爭議，是司法實踐中平衡公共利益與企業權益的典型問題。
對此，《某東汽車銷售服務有限公司訴某市自然資源和規劃局行政處罰案》確立了如下裁判要旨：1.農用地轉為建設用地應依法辦理農用地轉用審批手續。與基層群眾性自治組織簽訂的用地協議，不能替代自然資源主管部門的法定用地審批程序。未辦理農用地轉用審批手續租賃農用地進行非農建設，應認定為非法占用土地。2.行政機關實施行政處罰應遵循過罰相當原則。對于因政府招商引資政策調整、行政允諾未兌現等歷史遺留原因形成的違法狀態，可依據比例原則適當調整處罰裁量幅度。3.人民法院審理招商引資遺留土地問題，應貫徹“穿透式審判思維”，兼顧行政目標的實現與民營企業合法權益的保護。探索建立多元立體化解機制，通過變更判決、推動招商引資政策落實、推進補辦用地手續等方式推動“案結事了政通人和”。現就有關問題解讀如下：
一、招商引資歷史遺留問題中占用土地行為的合法性認定
《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”該條款構建了土地用途管制制度的核心框架，明確農用地轉用審批是強制性法定程序，非經有權機關批準，任何單位或個人不得擅自改變土地用途。土地管理領域的行政審批目的是維護國家土地利用總體規劃的剛性約束，保障耕地保護等公共利益。
民事主體之間的協議約定或行政機關的政策承諾，均屬于私法或政策范疇，不能突破法律強制性規定的邊界。即便行政相對人存在一定的信賴利益基礎，但該利益不能凌駕于法律法規的強制性規定之上。18億畝耕地紅線作為國家糧食安全的生命線，決定了司法機關在違法性認定時必須保持法律的剛性約束，不能以犧牲社會公共利益為代價強調政府信賴利益。
因此，在土地管理秩序與個體信賴利益的價值權衡上，一方面，民事主體基于對政府行為的合理信賴而實施的建設行為，其主觀動機可以理解；另一方面，土地管理法律法規的強制性規定旨在維護公共利益和社會秩序，若允許民事協議替代行政審批，將導致土地用途管制制度形同虛設，進而威脅國家土地管理的整體秩序。故即使行政機關在招商引資中作出口頭批示，建設單位仍負有履行審批手續或核實用地批復的義務，不能以“政府信賴利益”為由免除合規責任。
本案中，某汽車公司與當地居委會簽訂的《土地使用協議書》雖載明“由居委會負責辦理用地審批”，但居委會作為基層群眾性自治組織，并無農用地轉用審批職權，該約定本質是民事主體間的義務分配，不產生替代行政審批的法律效力。任何建設行為都必須以完成法定審批程序為前提，不能僅憑民事約定或政府承諾而忽視法律規定。某汽車公司在2011年建設物流園時，明知租賃土地為集體農用地，未核實報批及用地審批情況的前提下，徑行新建鋼構倉儲并對地面進行水泥硬化，直至2018年被土地管理部門查處。期間，盡管當地政府于2012年獲批69.84畝建設用地用于物流園項目，但因某汽車公司未批先建導致所建道路及倉儲部分超出批復范圍，超出部分應認定為非法占用土地。
二、混合過錯情形下行政處罰裁量的考量因素
《中華人民共和國行政處罰法》第五條第一款、第二款規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。”“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”據此，過罰相當原則要求行政處罰不僅要形式合法，更需實質合理，權責平衡。在行政機關與行政相對人均存在過錯的“混合過錯”情形下，處罰裁量需突破“僅看行政相對人違法事實”的單一線性思維，綜合考量以下因素：一是行政機關的過錯程度，如是否作出模糊承諾、是否未及時履行監管職責；二是行政相對人的主觀過錯，如是否主動規避審批、是否配合整改；三是違法行為的社會危害，如是否造成耕地破壞、是否具有公共屬性等。
本案中，人民法院在審查被訴行政處罰量罰適當性中，重點考量了以下因素：其一，某汽車公司建設行為的信賴基礎。區政府通過招商引資引進項目，承諾修建道路作為配套設施，并在會議紀要中明確A橫路擬采取企業建設、政府贖回的BT模式，某汽車公司基于此進行道路建設，具有一定信賴利益。其二，行政機關的默許。當地政府在發現道路超出批復范圍后，未及時推動補辦用地手續，反而對某汽車公司的生產經營給予政策幫扶，客觀上形成對違法狀態的默許。其三，社會危害程度。涉案道路已實際承擔公共服務功能，且違法占地行為未造成嚴重的生態環境破壞。
結合上述情節，人民法院對處罰決定中占用耕地部分的罰款標準由30元/㎡調整為10元/㎡，通過比例原則的精細化適用，實現了行政處罰目的與保護行政相對人權益的平衡：在維持罰款的懲戒性，明確違法占地可責性的同時，通過降低幅度體現對混合過錯的回應，避免因過重處罰導致企業經營困難，使處罰結果更符合過罰相當原則的本質要求。
三、穿透式審判思維在涉企行政爭議實質化解中的具體運用
招商引資遺留問題引發的行政爭議，往往涉及政策銜接、利益平衡等復雜因素，單純依靠裁判文書難以徹底化解矛盾。此時，司法機關應當秉持“穿透式審判思維”，在依法裁判的基礎上，聯動行政機關構建“糾錯+救濟+預防”的立體解紛機制。本案中，人民法院形成了“一案四辦”多渠道保護民營經濟主體的工作思路。人民法院就本案查明事實，向當地人民政府、市工商聯、市發改委營商辦分別報告，協同推進案件化解。當地政府積極作為，聯動各單位協同發力幫助企業解決招商引資政策落實導致的歷史遺留問題。該區原負責該項目的副區長多次參加案件協調會，并與前人大常委會副主任作為證人出庭作證。市自然資源和規劃局積極為后續企業用地手續補辦給予指導。市發改委營商辦多次牽頭前往各單位溝通，幫助企業解決實際困難。當地人民政府召開專題會議，對該問題進一步研討形成化解方案。
在各單位協同努力下，“一案四辦”各方面均取得良好效果：一是通過變更判決將非法占用耕地部分的罰款標準由30元/㎡元調整為10元/㎡，切實減輕了企業經濟負擔，某汽車公司積極繳納了罰款，一審服判息訴。二是當地人民政府召開專題會議，會議議定了用地手續補辦、規劃道路建設、所涉建筑物的后期征收補償等具體事項，并制作會議紀要予以明確。三是湖北省人民政府作出鄂政土批〔2021〕2076號《城市建設用地批復》，批準建設用地2.3945公頃，涵蓋某汽車公司占用的擬修建道路用地。四是檢察機關結合本案查明事實及證據作出《不起訴決定書》，對某汽車公司法定代表人劉某涉嫌非法占用農用地罪決定不起訴。
總之，在本案中，人民法院通過聯動行政機關、檢察機關等部門，形成了化解爭議的合力，所構建的多元解紛機制，為司法如何推動“案結事了政通人和”提供了樣本。同時，人民法院推動政府新官理好舊賬，促使政府樹立誠信意識，依法履行職責，對于提升政府公信力、建設法治政府具有重要的推動作用。這種“裁判—規則—治理”的遞進式作用機制，彰顯了行政審判在推進國家治理體系和治理能力現代化中的獨特功能，為新時代行政審判工作的發展提供了有益的探索。
本案例在行政審判領域對“行政爭議實質化解”的探索頗具示范意義，為司法實踐提供了重要參照。從行政法法理層面看，其核心價值在于精準平衡了雙重法益：既要維護市場主體經營權益以優化營商環境，又須堅守耕地保護紅線以保障國家糧食安全。
法治政府是誠信政府，行政審判的目的和作用之一就是監督行政機關依法履職，從而維護政府信用。本案承辦法官未陷入機械司法的誤區，而是以穿透式思維把握“混合過錯”本質。一方面恪守《土地管理法》農用地轉用審批的剛性規定，堅守合法性原則與糧食安全法治底線；另一方面將行政機關政策銜接疏漏、監管中“默示許可”等因素納入裁量，通過過罰相當原則的精細化適用調整罰款額度，體現了對企業基于政府招商引資承諾形成合理信賴的尊重，是對誠信政府建設的司法護航。
值得關注的是，本案將行政審判功能從個案裁判延伸至系統治理，通過聯動行政機關、檢察機關構建多元解紛機制，推動補辦手續、刑事寬宥等實質化解舉措，深化了行政訴訟“解決行政爭議”的立法目的。現代行政審判當以法律技術為基、治理智慧為要，既要講法律剛性，也要有司法溫度。期待更多司法實踐能循此路徑，為法治政府與民營經濟協同發展注入更強動能！
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